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精心组织 攻坚克难 全面推进云南省社会养老服务体系建设规划的实施

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《云南省社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》(以下简称《养老规划》)经省人民政府同意,于201273日正式印发执行。《养老规划》的出台对积极应对人口老龄化挑战,建立与全省经济社会发展水平相协调、与人口老龄化进程相适应的社会养老服务体系具有深远的重要意义。

一、落实《养老规划》必须全面准确理解规划的内涵和工作目标

规划是进行比较全面的长远的发展计划,是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动方案。编制《养老规划》的目的是,积极应对我省人口老龄化,不断完善我省养老服务体系的功能,缓解养老服务需求与养老服务能力之间的矛盾,大力提升全省社会养老服务水平。《养老规划》总结了十一五以来我省养老服务体系建设取得的成绩,分析十二五时期面临的形势,明确了十二五时期我省社会养老服务体系建设的发展目标、建设任务、重点工程和保障措施,是指导十二五时期我省社会养老服务发展的纲领性文件。

(一)加快实施《养老规划》的重要性和紧迫性。截至2010111日,全省总人口为4596.64万人,60岁以上的老龄人口达到 508.7万人,占全省总人口的11.07%。预计到2015年,全省60岁以上老龄人口将达600万人。2010年底,全省共有城市公办养老机构52个,民办养老机构56个,床位14334张,农村敬老院659个,床位30000张,全省养老床位共有44334张,全省每千名老人拥有养老床位数仅为8张,远低于全国18张的平均水平,每千名老年人拥有的床位数比全国低了10张,全省有9个州(市)和80个县(市、区)没有城市公办养老机构;农村五保对象供养床位数不足,集中供养率低于全国平均水平19个百分点;城市和农村居家养老服务中心(日间照料中心)几乎是空白。到“十二五”末,要实现国家和《养老规划》设定的每千名老人拥有30张床位的规划目标,在20112015年我省还需建设135666张床位,到2015年全省养老床位数达到180000张。现有的养老服务设施存在设施简陋、功能单一、发展不平衡、投入不足、专业化程度不高、优惠政策落实难、市场监管有待加强等问题,需要认真加以研究解决。实施《养老规划》对应对全省老龄化,解决好社会养老服务这一重大民生问题,满足老年人日益增长的物质文化需要,促进养老服务消费,实现老龄事业与经济社会协调发展都具有重大的意义。

(二)《养老规划》明确的主要任务和发展目标。《养老规划》提出的主要任务是:以填补空白地区为主要任务,加快城市公办养老机构建设;以满足社区老年人不断增长的养老服务需求为目标,发展全方位、多层次的居家养老服务;以失能、半失能老人专业护理为重点,加快爱心护理工程项目建设;以政策扶助、鼓励引导为方针,积极推动养老服务社会化、市场化;以信息服务网络整合建设为依托,推进养老服务信息化。到2015年,基本构建覆盖全省的以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为支撑的社会养老服务体系,实现每千名老年人拥有30张养老床位的规划目标,70%的城市社区和10%的农村社区建立居家养老服务中心、站点(日间照料中心)。根据《养老规划》确定的主要任务,十二五期间,全省还需建设135666张床位,总床位数达到180000张,为此需要建设90个城市公办养老机构,新增床位23385张,到2015年底,使全省城市公办养老机构总数达到130个以上,床位数达到30000张;需要建设435所农村敬老院,新增床位40000张,到2015年底,全省农村敬老院要达到689所,床位数达到70000张以上,全省五保集中供养率要达到30%以上;新建1173个城市居家养老服务中心和1296个农村居家养老服务中心,城市和农村居家养老服务中心床位数达到36000张;同时还要积极鼓励和引导社会力量参与养老服务体系建设,需要94个城市民办养老机构,新增床位34663张,到2015年底,城市民办养老机构总数达到150个,床位数要达到44000张。

(三)《养老规划》提出的具体保障措施。《养老规划》在组织保障、政策保障、资金投入保障、金融支持保障、人才保障、监督保障等六个方面提出具体措施。《养老规划》明确要求,各地将社会养老服务体系建设摆上政府的重要议事日程和纳入目标考核范围。各级地要参照省级的做法,成立社会养老服务体系建设协调领导小组,负责推进本辖区内的养老服务事业发展,抓好投资和项目的落实。要在民政系统内部组建专门的机构,组织有力的专业队伍,负责统筹协调内部相关工作,同时要加快人才队伍建设,着力培养造就一支懂专业、懂管理的专业人才队伍,保证规划实施的连续性、完整性。省政府已确定在规划期间内,省财政安排资金不少于5亿元,省级福利彩票公益金安排资金不少于5亿元,省发改委安排资金不少于0.8亿元,共计不少于10.8亿元的资金专项用于全省养老服务设施建设和养老机构的运营补贴,并从2012年起每年安排不少于2.7亿元,该项目资金投入为《养老规划》的顺利实施提供了资金保障。《养老规划》对鼓励和吸引社会资金参与养老服务机构的运行管理提出了一系列政策,一是鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营,通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营;二是加强对非营利性社会兴办养老机构的培育扶持,采取民办公助等形式,给予相应的建设补贴或运营补贴,支持其发展,民办城市养老机构新增床位每张一次性补助1500—2500元的建设经费,建成后投入使用的,每张床位每年补助600元运营经费;民办居家养老服务中心(日间照料中心):属城市的,新建项目每个一次性补助建设资金30万元,租赁项目每个一次性补助资金10万元;属农村的,新建项目每个一次性补助建设资金15万元,租赁项目每个一次性补助资金5万元;建成后投入使用的,每个每年补助24000元运营经费。三是推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营,引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。四是鼓励社会兴办养老机构收养政府供养对象,共享资源,共担责任。

二、推进《养老规划》实施需要着力解决的几个问题

规划项目是推动完成规划战略任务、推进规划目标落到实处的重要抓手。一个好的规划,能科学地指导事业的发展,但如何将规划变成现实付诸实施,就看规划是否有好的项目支撑,是否能把规划项目落到实处。长期以来,由于民政规划项目点多面广,投资规模小,投资总量低,缺乏专门的管理人才,导致在推进规划项目实施过程中,存在项目储备不充分,前期审批手续不完备,建设审批程序执行不严格,建设资金管理使用不规范,实施过程中管理水平跟不上,建设工期难以保证等问题,这些问题如果不及时加以解决,将制约《养老规划》的顺利实施和规划目标的完成。要推进《养老规划》的顺利实施,就必须认真落实《养老规划》确定的建设任务,为实现规划目标奠定坚实的基础。在推进《养老规划》实施过程中,应着力做好以下几方面工作。

(一)完善储备项目。项目储备是项目建设的前提和基础,是项目实施的关键,项目建设的突破首先要在项目储备上实现突破。针对我省民政基础设施建设项目储备不足的问题,根据民政部的统一要求,全省于2010年底统一建立了储备库,但在实际工作中,大部分州市对项目储备重视不够,很多项目都是处于臆想阶段,没有经过充分论证就纳入储备库,导致项目储备库中真正能够组织实施的项目数量明显偏少。项目纳入储备库的基本条件是:1.符合区域国民经济和社会发展规划纲要的总体要求,符合国家批准的民政专项建设规划的具体部署,符合政府投资的支持方向和范围,符合政府投资的有关规定。2.项目符合区域民政基础设施建设结构布局的要求,需求分析全面、到位,功能目标科学、合理,建设规模满足基本需求,工程造价控制严格。3.入库项目应明确项目建设单位、项目名称、建设类别、建设规模、建设内容、当前进展、建设必要性、需求分析、预期效益等内容。为确保《养老规划》的顺利实施,省民政厅把《养老规划》明确的建设任务进行了分解,明确了各州(市)在规划期间的建设任务和年度工作目标。各州()要根据这个任务分解,以州(市)、县(区)为基础,精心制定实施方案。结合当地实际,科学谋划项目布局、合理安排建设时序,精心谋划项目储备。在完善项目储备时,要注重规划的引导作用,坚持项目服从规划,依据规划明确项目支撑,把项目储备库中的储备项目与《养老规划》进行全面衔接,对储备项目进行调整、充实、完善,确保储备项目符合规划确定的建设范围和规划发展布局。对项目实施的时机、建设规模、实施条件、发展前景和可行性进行充分论证,根据项目实施的重要性和时序,科学安排储备项目的五年推进计划和年度推进计划。要确定专门的工作机构或人员负责跟踪协调,开展项目论证、储备管理等各项工作,推动储备项目向备选项目转变,做到规划一批、储备一批、建设一批

(二)推进项目前期准备工作。项目前期准备工作,是争取更多项目资金支持的前提,是推进项目实施的重要保障。项目前期准备工作包括:项目建议书、可行性研究报告、初步设计的编制、工程概算、建设用地、规划、环评、项目审批等工作。从近两年全省民政系统申报中央预算内投资养老服务设施项目情况看,需要申报单位备齐立项批复、可研文本、可研批复、土地证明材料、配套资金承诺、项目真实性声明等必需的申报材料。要落实好项目前期准备工作,需要我们认真学习工程建设项目审批有关法律法规,熟悉掌握行政审批流程和报批文件的基本要求,严格按照国家有关加强和规范项目基本建设的规定,科学合理地组织完成项目前期工作。落实项目前期工作也是一项涉及面广的系统工程,需要我们主动加强与发改、财政、国土、建设、环保等部门的衔接协调,虚心听取相关部门意见,及时解决项目前期准备工作中的规划布局、土地落实、配套资金、环境评估等方面的问题,尽快落实配套条件,加快前期工作进度,确保项目做到投资计划一经确定,就能立即组织实施

(三)严格执行建设标准。国家民政部、发改委、建设部等部门颁布的《老年养护院建设标准》、《社区老年照料中心建设标准》、《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》等标准和规范是我们编制项目可行性研究报告、项目初步设计方案等申报材料的主要依据。结合我省当前经济社会发展水平,考虑到全省各地地区差异较大,《养老规划》也对城市公办养老机构、农村敬老院、城市和农村居家养老服务中心这三类项目的建设规模做出了明确规定。州(市)级城市公办养老机构规模分为三类。即: 100万人口以下的州(市),建设床位200张以上; 100万至300万(不含300万)人口的州(市),建设床位400张以上; 300万人口以上的州(市),建设床位500张以上。县级城市公办养老机构建设规模分为五类: 20万人口以下的县(市、区),建设床位150张; 20万至50万(不含50万)人口的县(市、区),建设床位200张; 50万至80万(不含80万)人口的县(市、区),建设床位250张; 80万至100万(不含100万)人口的县(市、区),建设床位350张; 100万人口以上的县(市、区),建设床位500张。农村敬老院建设规模为:一类敬老院建设床位150张;二类敬老院建设床位100张;三类敬老院建设床位60张;居家养老服务中心、站点(日间照料中心)床位数按城市和农村分别不少于20张、10张设置。各级民政部门在申报项目时,要严格按照有关建设标准和《养老规划》确定的建设规模对项目进行严格审核把关,合理确定建设规模,严格控制项目工程造价,坚持新建和改扩建相结合、避免重复建设和资源浪费。要改变以往“建的越大,得到的补助越多”、脱离实际盲目而上和规模至上追求档次等错误倾向。在申报项目时要统筹考虑当地的经济社会发展水平和资金配套能力,坚决杜绝由于盲目扩大建设规模和建设资金不能足额到位,导致建设资金出现大量缺口,甚至出现“半拉子”工程或给项目单位背上了沉重的债务负担情况发生。

(四)及时足额落实配套资金。推进全省养老服务体系建设,仅靠中央和省级资金投入是无法完成《养老规划》确定的建设任务,需要各级政府加大资金投入。经初步测算,20122015年还需建设127514张床位,总投资预计65.6亿元,这些建设资金将通过争取中央支持、省级加大投入,各州(市)、县(市、区)落实配套资金,吸引社会资金参与的方式来筹集解决。《养老规划》明确了对中央、省级批准实施的公办建设项目,所需建设资金由中央、省、州(市)、县(市、区)分级承担。并结合各地经济发展水平,将全省划分为4类地区,对各类地区省、州、县三级资金配套比例也作出了明确规定。一类地区分别按投资总额442的比例承担;二类地区分别按投资总额532的比例承担;三类地区分别按投资总额631的比例承担;四类地区分别按投资总额721的比例承担。各级民政部门要主动争取当地党委政府和财政、发改等部门的支持,确保及时足额落实配套资金,确保项目建设保质保量按时完成。

(五)坚持建管并重。养老服务设施建设质量,直接关系到人民群众,特别是老年人群体的切身利益,关系到党和政府在人民群众中的形象。我们在注重项目申报和资金争取工作的同时,要更加注重项目实施全过程的监督管理,在投资计划下达后,要督促项目建设单位严格执行项目审批制、项目法人责任制、招投标制、合同制和工程监理制,要严格按照可研报告、初步设计批准的建设规模、建设内容和工程概算执行。要加大经常性检查力度,实行全过程、多方位、各环节监督,重点检查项目审批情况、项目建设规模和建设标准、资金管理使用、工程招投标和设备采购、工程竣工验收等关键环节。坚决杜绝未批先建、擅自提高或降低建设标准、擅自改变建设地点等违法违规行为。杜绝出现边勘察、边设计、边施工的三边工程,确保把每个项目成为阳光工程、惠民工程。

(六)动员社会力量广泛参与。当前我省的养老服务机构仍以农村敬老院和社会福利院为主,这些公办养老机构服务对象主要是城镇三无人员和农村五保对象等政府兜底的社会救助人群。要完成“十二五”《养老规划》确定的135666张床位建设任务,达到国家规划确定的每千名老人拥有30张床位,满足全省不同文化层次、不同经济状况老人的服务需求,单靠政府投入是远远不够的,鼓励社会力量兴办养老服务机构已经成为我国进入老龄化社会的战略选择,给民办养老机构带来了来巨大的发展机遇。2012412日,李立国部长在南京召开的全国民政公共服务设施建设现场会上指出:要引导社会力量通过独资、参股、合作、租赁、并购等方式参与民政公共服务设施建设和机构运营,推行公平竞争、择优选用,广泛集聚社会资源,要通过优惠扶持、建设补贴、运营补贴等方式,积极引导民间力量参与民政公共服务机构运营。《养老规划》中明确提出支持民办养老机构建设的具体保障措施,这些政策和保障措施涉及国土、税务、规划等多个部门,各级民政部门作为推进养老服务机构建设的牵头部门,要把涉及养老服务机构建设的政策措施进行认真梳理,把这些政策措施整合起来,充分发挥政策措施的最大效应。对于国家和省级出台的扶持政策,要加大协调沟通力度,制定配套实施细则,确保各项政策不折不扣地落实到位。对于结合本地实际出台的扶持政策,要强化政策执行效果。对于民办养老机构存在和反映的问题,要加强政策研究分析,抓住《养老规划》实施的契机,与有关部门协调沟通,形成有效的工作协调推进机制,争取让相关部门出台相应的具体政策措施,帮助民办养老机构解决实际困难和问题。通过发挥政府的推动作用,加大对民办养老机构的资源配置,最大限度的鼓励和支持社会力量兴办养老机构。

(七)建立部门协作机制。加快建立养老服务体系,是一项重要的民心工程,各级民政部门责无旁贷,必须列入重要议事日程,加强领导,真抓实干。落实《养老规划》是一项综合性的系统工程,涉及到发展改革、财政、建设、国土、人力资源和社会保障、卫生、金融、税务、规划等诸多职能部门,是全社会的共同责任,不是民政部门一个单位(部门)能够做好的。民政部门要积极向党委政府汇报,争取支持与重视,形成党委政府领导、民政部门牵头、有关部门协同、社会各界参与的工作格局。对外要加强沟通协调,尤其是要加强与发改、财政、国土、建设等部门的沟通联系,协同做好工程立项、投资申请、资金拨付、项目用地等工作。对内要健全民政系统内部协调机制,充分发挥职能作用,当好政府的参谋助手。各级民政部门既要通盘考虑、科学规划、及时反馈、整体推进,又要强化责任、开拓创新、攻坚克难,勇于承担推进社会养老服务体系建设的主力军角色。各级民政规划财务部门要主动负起责任,会同业务主管部门做好项目前期准备工作,归口协商发改、财政等部门完成项目审批和投资争取工作,统筹监管建设过程中投资控制、工期控制、合同管理、资金使用和招标投标工作。

(八)不断创新运营管理模式。目前,随着老年人口的不断增加,政府职能的转变,社会保障体系逐步完善,政府已经无法包揽和完全解决养老问题,需要进一步解放思想、与时俱进、开拓创新,加快建立权利义务责任相统一、管人管事管资产相结合、依托社会、面向市场、富有活力的养老服务机构运营机制。通过学习借鉴兄弟省份先进运营理念和方式,在确保国有资产不流失的前期下,引导社会力量通过独资、参股、合作、租赁、并购等方式参与养老服务设施建设和机构运营。推行规范化管理、人性化服务、企业化运作,实行政府购买服务(即:政府将原本直接提供的公共服务,通过拨款或招标的方式,交给有资质的社会服务机构完成,并根据服务的数量和质量支付费用)、公建民营(即:主管部门将公办养老服务机构和老年文体服务等设施及场所,采取所有权与经营权分离的形式,根据协议约定,依法将公办养老服务场所和设施的经营权以承包、租赁、委托经营、合营、参股以及出让等方式转给企业、社会组织、个人以及外资企业等社会经营者,由其按照自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的原则为老年人提供服务)、民办公助(即:民办公助的模式主要是由企业、社会组织或个人以及外资出资兴建的,通过政府规划扶持、资金投入、优惠出让土地使用权等形式,建立的各档次老年公寓、功能完备的养老服务机构)等多种形式相结合。充分发挥公办养老机构其基础性、保障性作用,按照国家分类推进事业单位改革的总体思路,理顺公办养老机构的运行机制,建立责任制和绩效评价制度,提高服务质量和效率。对非营利性社社会办养老机构的培育扶持,采取民办公助等形式,给予相应的建设补助或运营补贴,支持其发展。有条件或新建的公办养老机构探索实行公建民营,通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营。通过不断创新运营管理模式,一方面提高资金利用效率,减轻政府负担,另一面又为老年人提供优质的服务。

(九)要切实发挥项目的社会效益。近年来中央和省级逐年加大了投入力度,投资兴建了一大批养老服务设施,保障范围由传统的三无人员逐步扩大到了所有需要提供服务的群众,越来越多的社会公众享受到了与经济社会发展相适应的养老公共服务。为更好地发挥项目的投资效益和社会效益,要整合资源,盘活现有资源,通过合并、改建、置换、重组、转让等多种方式,对职能相近、优势互补的项目尽可能统筹考虑,尽可能一体规划建设,尽可能做到共建共享、互联互通。项目建成后,要及时组织竣工验收和审计,尽早投入使用,防止资源长期闲置,改变用途。对于已经建成并由民政部门主管的养老机构,要按照《养老规划》明确规定的养老服务人员配置要求,积极与编办等部门协调,尽快落实编制配置工作人员,并落实好工作人员的待遇,对于落实编制人员确有困难的,可以考虑采取由社会力量参与运营管理,使项目能尽早投入运营,要发挥项目的社会效益,做到“建一个、成一个、发挥效益一个”。

《养老规划》为“十二五”期间全省社会养老服务体系建设制定了具体的发展目标和建设任务,各级民政部门作为推进全省社会养老服务体系建设的主力军和责任主体要进一步增强工作的责任感和紧迫感,以更加饱满的工作热情,积极开拓创新,不断完善政策措施,加快项目建设,加强舆论宣传和监督检查,圆满完成《养老规划》确定的各项目标和任务,为构建科学发展、和谐发展、跨越发展的云南建设新格局作出新的更大的贡献。

省民政厅规划财务处处长 孙学成

 

 

 

 

 


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