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谈谈基层殡葬执法工作存在的问题及对策

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  近年来,按照上级行政机关推行效能政府、阳光政府和推进法治政府建设的要求,各级民政部门对行政执法工作越来越重视,省、州加大了对殡葬等行政执法人员的教育培训力度,殡葬执法人员领取了行政执法证,持证上岗。出台了一些相应的政策措施,殡葬改革初见成效,但殡葬执法工作仍然存在着执法机构设置滞后;执法力量不足;执法阻力大;法规刚性不足和执法监督力度不够等现象。要推进殡葬改革工作,促经济社会又好又快发展,改革土葬达到节约土地和林业资源,保护生态环境,革除丧葬陋俗树文明节俭办丧事的新风尚,尚存在一些亟待解决的问题。

  一、基层殡葬执法工作现状及存在问题

  (一)基层殡葬执法机构建设滞后。基层殡葬执法工作一直较为薄弱,无论是在机构设置,人员配备,还是业务指导、人员培训等方面,都显得势单力薄、力不从心,普遍未能把殡葬执法工作摆上重要议事日程。从民政部到地州都没有设置殡葬执法专门机构,没有配备专职殡葬执法工作人员。近年来州(市)虽设置殡葬执法队却隶属于社会事务处(科),县级民政部门设立了殡葬执法机构的又面临执法工作人员偏少或兼职的局面,乡镇则不堪提及。直接导致基层无法及时依法执法,执法咨询、指导、培训及检查考核工作难,制约了殡葬执法工作水平的提高,大多数地方民政部门的殡葬执法处于被动应付或“虚拟”状态。随着殡葬改革的稳步推进,殡葬执法机构建设的滞后与日益繁重、复杂的殡葬执法任务不相适应。

  (二)基层殡葬执法力量严重不足。当前,在县、乡级民政部门普遍存在编制紧、人员少的问题,局机关职能股室大都集多项行政管理职能于一身,每个业务股室普遍承担3至5项工作职能,而工作人员一般也只有2人,能够与人事劳动和社会保障部门争取到公益性岗位人员的轻松一点,争取不到的只有科(股)长一人单打独斗,疲于应付。在某县,人口少的乡(镇)全乡的民政工作就1个人在做,人口多的乡镇虽有3-5人,还要兼职残联和扶贫工作,大量民政物资的发放、监管都顾不及,殡葬执法就更无暇顾及,但是殡葬执法难度大、程序性强、时限要求高,为进一步推进殡葬改革工作,使殡葬执法及时高效,县政府出台政策在公安、卫生、村委会(社区)等相关部门设殡葬联络员,又因经费等多方面原因名存实亡,按照目前的执法力量现状很难胜任。

  (三)殡葬执法外界阻力较大。除了殡葬执法缺乏必要的强制手段等原因外,还存在地方保护主义、封建习俗给殡葬执法机构依法行政、严格执法带来阻力,造成殡葬执法效果不理想或不到位。比如,某些州、县出现一种怪现象:死者火化后骨灰仍然装棺土葬,不仅占用了大量土地、浪费大量木材,而且坟墓越建越豪华,火化区棺材制作、销售屡禁不止,土葬墓碑的制作、销售随处可见。这与殡葬改革倡导的改革土葬,移风易俗,实行遗体火化,节约资源相违背。对于这一现象,当地殡葬执法部门曾联合工商、林业、城管等部门贴出通告或发告知书,坚决禁止在火葬区制作、销售棺材,禁止骨灰装棺土葬,要求在殡仪馆火化后的骨灰必须装盒存放至固定地点或进入骨灰公墓葬骨灰,对违反公墓管理规定新建墓者,责令当事人拆除或改建,由上级责成乡(镇)人民政府或由执法机构责成当事人依法予以处理。但是群众“入土为安”的土葬习俗根深蒂固,对实行遗体火化和骨灰装盒存放一时难以接受,产生抵触情绪,聚众阻挠殡葬执法人员正常执法,丧属强行遗体土葬,人为的阻力很大,轻者说情袒护,重者发生暴力抗法事件。

  (四)殡葬执法条款刚性不足。民政法律、法规、规章有86部之多,涉及殡葬改革和管理的法规少而刚性不足,由于殡葬执法条款刚性不足,造成很多殡葬执法行为得不到切实的执行。比如《殡葬管理条例》规定:禁止制造、销售封建迷信的丧葬用品,禁止在实行火葬的地区出售棺材等土葬用品。违反规定的,由民政会同工商等部门予以没收,可以处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。现实执法中,一是对封建迷信丧葬用品没有准确界定;二是被处罚人拒绝执行,殡葬执法部门的执法队员束手无策,要强制执行需要政法部门的配合。某些地方殡葬执法队在执法过程中存在执法程序不规范、执法手段不完备、执法方式简单的问题,强制执行难免在人民群众中产生野蛮执法的思想,需要实用的、刚性的执法条款和其他职能部门的配合,联合执法。

  (五)执法监督有待加强。在基层殡葬执法工作中普遍存在重实体、轻程序;重登记、轻监督或以罚代管。有些明显违反殡葬法规的不法行为经常发生,但因某些执法人员在思想上存在畏难情绪,担心因执法不当而惹麻烦,或怕严格执法遭打击报复,或遭暴力抗法,最怕的是群众无理聚众缠访、闹访、上访。因此,在通常情况下对违反殡葬法规的现象不是很突出的就避之,或视而不见。较为典型的执法难点是拒绝执行遗体火化和遗体火化后骨灰装棺土葬。

  二、解决殡葬执法存在问题的办法和主要途径

  民政部门要切实履行行政管理职责,全面提升殡葬行政执法工作的水平,必须要从各个方面下功夫,合力破解殡葬执法的困局。

   (一)建立健全各级殡葬执法机构,落实人员,解决经费。各级殡葬执法队是执行殡葬法规的机关,依法履行殡葬执法职能。州、县(市)、乡(镇)人民政府民政部门应根据殡葬执法工作实际需要,配备与工作任务相适应的执法工作人员;人员编制紧缺的,可商同级机构编制部门调剂解决。最好是定机构,定编制,定人员,定经费。根据工作实际,保证正常的执法工作经费。没有上级的政策做依据无法造经费预算,没有预算财政不拨给经费。建议考虑每年给县(市)殡葬执法队按该县(市)人口总数每人0.1元—0.5元的经费,有条件的县(市),考虑解决执法车辆问题,暂时无条件的,有关部门要保证工作用车。建议乡镇至少解决1名专职人员编制。

  (二)加强殡葬执法能力建设,转变观念,牢固树立执法为民理念。为提升殡葬执法能力,克服畏难情绪,要注重引导殡葬执法人员牢固树立“三个观念”,切实做到依法行政。一是法律至上的观念。民政部门的权力来自于人民,坚持法律至上就是坚持“人民意志至上”,只有坚持法律至上,依法行政,才能真正体现最广大人民群众的根本利益;二是公正执法的观念。殡葬执法部门作为国家行政执法机关,代表政府在最广泛、最关切群众利益的层面上与广大群众打交道。只有坚持严格、公正执法,才能有效维护广大人民群众的根本利益,才能震慑违法违规行为,更好地履行为民服务的职能;三是执法就是服务的观念。殡葬执法的目的,是体现党代表先进生产力的发展要求,是践行科学发展观,为该地区的经济发展营造良好的外部环境。要注意处理好“执法”与“服务”的关系,把“执法”转到服务上来,寓文明服务于执法之中,以文明服务促进严格执法,在执法中体现服务。

  (二)加强执法能力建设,抓住根本,切实维护民利、保障民生。

  1、切实维护民利,减小执法阻力。在严格依法办事的基础上,强化服务意识,规范服务程序,提高服务质量。加强殡葬服务窗口单位的行风建设,切实保障群众的合法权益;积极探索新形势下殡葬改革和殡葬管理工作的新思路、新办法、新举措,切实维护和保障殡葬服务对象的合法权益,杜绝强行服务和只收费不服务的现象发生。优质的服务能减少执法时丧属的抵触情绪。

   2、切实保障民生,降低执法难度。把保障城乡低保人员、五保人员、残疾人员和重点优抚对象等困难群众的基本生活权益,作为殡葬执法的出发点和落脚点,确保“低、五、优、残”群众丧葬后不造成生活困难;逐步建立和完善“低、五、优、残”群众遗体火化补助制度,切实有效地解决丧葬特困群众的基本生活。由于领导重视,民政部门工作努力,在一些地区结合实际需要和财政支付能力出台了惠民殡葬政策,积极地、有步骤地在本辖区内推行殡葬基本服务均等化。在具体内容上,有的采取对辖区所有居民或农村居民减免基本殡葬费用,有的对城乡困难群众免除基本殡葬费用,还有的对公益生态节地葬法实行补贴,有的省、州按比例对“低、五、优”困难群体遗体火化给予补助。这些做法对于减轻群众负担、降低执法难度,推动殡葬改革和殡葬执法均有十分重要的意义,值得推行。

  (三)加强执法能力建设,打牢基础,切实加强执法队伍建设。殡葬执法人员素质和工作水平直接影响殡葬执法的效果,因执法工作直接面向广大群众,关乎群众利益,关乎政府形象。因此,要把执法队伍建设,作为提高民政部门殡葬执法能力的一项基础性工作来抓,积极建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬、执法为民的殡葬执法队伍。

  1、加强教育培训,提高执法队伍的综合素质。要求殡葬执法人员认真学习法律法规知识,努力增强法制观念,切实提高依法行政的能力。上级殡葬执法部门应采取集中培训与岗位学习相结合的办法,适时组织殡葬执法人员系统学习相关法律法规,增强法律意识和法律观念,自觉维护法律的权威、尊严,熟悉、精通有关殡葬法律法规和规章的规定,严格按照规定办事,不违反法律法规和规章的有关规定。遵循公平公正的原则,平等对待工作对象,不偏私、不歧视、不嫌弃。坚持学以致用,提高执法水品和执法能力,自觉运用法律武器,维护和保障人民群众的合法权益。

  2、健全执法制度,强化管理水平。加强殡葬执法队伍管理,在执法制度建设上下功夫,既抓好制度的建立,又要抓好制度的完善;既抓好制度的创新,又要抓好制度的落实。全面贯彻和落实国务院、省、州殡葬管理条例、办法、政策。进一步完善殡葬执法的工作程序,做到程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。在执法过程中,要严格按照法定程序办,提高规范化管理水平,提高办事效率,遵守法定时限,依法做到有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权需赔偿。

  3、加强殡葬执法监督管理。从上到下地把殡葬执法检查纳入经常化、制度化轨道,建立执法质量考核机制。明确工作标准,严格办事程序,落实岗位责任,规范执法行为,开展执法检查,完善监督机制。对有法不依、执法不严的行为,严格实行执法责任制和过错责任追究制;对秉公执法、高效执法的个人或单位,及时予以表彰和宣传,积极营造执法为民的良好氛围。建议在自觉接受同级政府法制部门的检查监督的同时,在系统内部也要尝试建立殡葬执法检查考评制度,由上级执法部门负责对下级执法部门的殡葬执法工作进行检查考核,发现问题及时督促整改。营造敢执法、愿执法、善执法的良好氛围。

  


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